ACTO LEGISLATIVO PARA LA PAZ: UNA PROPUESTA INDECENTE

Una Propuesta Indecente

¿Cómo se le ocurre a un gobierno desprestigiado proponer para el cierre de un proceso no menos desprestigiado unas soluciones de tamaña ineptitud? Reitero la tesis: este proceso, tal como frívola e irresponsablemente lo ha manejado Santos, no augura la paz, sino nuevas y peores confrontaciones

Por Jesús Vallejo Mejía

Septiembre 23 de 2015

No otro calificativo merece la iniciativa que acaba de presentar el Gobierno a la consideración del Congreso con miras a reformar la Constitución, dizque para agilizar la instrumentación jurídica de los eventuales acuerdos a que se llegare con las Farc, la cual transcribo en seguida para futura memoria e ilustración de los lectores:

Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2015-Senado

Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para los desarrollos normativos necesarios para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1: La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final), y ofrecer garantías de cumplimiento, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente artículo, o a partir de la refrendación del Acuerdo Final si esta fuese posterior. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses más mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República.

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas:

1. a) Los proyectos de ley y de acto legislativo de que trata el presente artículo serán de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional;
2. b) El primer debate de estos proyectos se surtirá en una Comisión Legislativa para la Paz integrada por los miembros de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara y doce Congresistas adicionales designados por las Mesas Directivas de ambas cámaras en conjunto, preservando la repres entación proporcional de los partidos y asegurando la representación de las minorías étnicas;
3. c) La Comisión estará presidida por las Mesas Directivas y Secretarios de las Comisiones Primeras;
4. d) El segundo debate de los proyectos de ley se surtirá en el Congreso en Pleno;
5. e) El segundo debate de los proyectos de acto legislativo se surtirá en las Plenarias de cada una de las Cámaras;
6. f) Los proyectos sólo podrán tener modificaciones en el primer debate, siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno nacional;
7. g) Todos los proyectos podrán ser tramitados en sesiones extraordinarias;
8. h) En este procedimiento las cámaras solo podrán improbar los proyectos. Surtido el trámite, si no ha habido improbación por mayoría absoluta, se sancionarán o promulgarán los proyectos según el caso, con las modificaciones que se hayan introducido en el primer debate;
9. i) En la Comisión y en las Plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto en una sola votación;
10. j) El trámite de estos proyectos comprenderá su revisión previa por parte de la Corte Constitucional en los mismos términos y con los mismos efectos previstos en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.

En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República.

Parágrafo. Este procedimiento solo podrá aplicarse una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se defina para tal efecto.

Artículo 2. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

Artículo transitorio. Facultades presidenciales de paz. Dentro de los 90 días siguientes a la entrada en vigencia del presente artículo, o a partir de la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) si esta fuese posterior, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final.

Estas facultades podrán prorrogarse por una sola vez durante 90 días más mediante Decreto Presidencial. Vencido este plazo las le yes ordinarias necesarias para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final se tramitarán por el procedimiento establecido en el artículo anterior.

Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias y leyes orgánicas.

El Gobierno nacional entregará informes periódicos al Congreso de la República sobre el cumplimiento y desarrollo de este artículo.

Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático y posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los 2 meses siguientes a su aprobación.

Parágrafo. Estas facultades solo podrán aplicarse una vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se defina para tal efecto.

Artículo 3°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Como es de público conocimiento el Gobierno nacional viene adelantando un proceso de paz con la guerrilla de las FARC-EP con el objetivo de poner fin al conflicto armado y dar paso a una fase de construcción de paz sin armas. Como resultado de este proceso, en agosto de 2012 se firmó el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que establece una agenda de cinco puntos sustantivos y un punto procedimental. A la fecha se han logrado acuerdos en tres de estos temas: Desarrollo Agrario Integral, Participación Política y Solución al problema de las drogas ilícitas; y se están buscando acuerdos en torno a los tres puntos restantes: Víctimas, Fin del conflicto, e Implementación, verificación y refrendación.

Si bien resulta imposible predecir si se llegará a la firma de un Acuerdo Final que ponga fin al conflicto armado, lo cierto es que el Gobierno tiene que estar preparado para este escenario.

En primer lugar porque una simple revisión de los acuerdos ya logrados permite concluir que su implementación implica el desarrollo de leyes e incluso de reformas a la Constitución. De ahí que para cumplir con los acuerdos que el Gobierno ya ha asumido, se requerirán procedimientos ágiles y efectivos de desarrollo normativo.

En segundo lugar porque la experiencia internacional demuestra que en procesos de paz complejos como el colombiano los mayores riesgos de fracaso se dan en la fase temprana de implementación. De nada nos serviría todo el esfuerzo de construir un Acuerdo si este puede fracasar por demoras en la implementación.

Y en tercer lugar, porque en todas las negociaciones es determinante proveer garantías de que lo que se acuerde en efecto se va a cumplir. No será posible llegar a la firma de un Acuerdo Final si el Gobierno no dispone de un mecanismo creíble para convencer a la contraparte de que el desarrollo normativo para la implementación será fiel a lo acordado y que se respetará la palabra empeñada.

Presentamos entonces a consideración del Honorable Congreso este Proyecto de Acto Legislativo que tiene dos objetivos. Por un lado, garantizar y agilizar la implementación del Acuerdo Final. Y por otro, asegurar la fidelidad entre el Acuerdo Final y los desarrollos normativos necesarios para su implementación. El Estado colombiano debe tener las herramientas necesarias para garantizar que en un tiempo razonable puede cumplir con lo acordado. Esa es la única forma de garantizar que las guerrillas dejen las armas y renuncien a la lucha armada.

Para cumplir estos objetivos el proyecto propone dos tipos de herramientas. Primero, un procedimiento legislativo especial para la paz dentro del Congreso de la República que permitirá agilizar el desarrollo de las leyes y reformas constitucionales necesarias para implementar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final). No se trata de discutir aquí el contenido de esas normas, porque eso será objeto del Acuerdo Final y los ciudadanos tendrán la oportunidad de aprobarlo o improbarlo a través de la refrendación popular. Se trata de generar un mecanismo institucional y democrático en cabeza del Congreso de la República, con un procedimiento ágil y efectivo, para que este desarrolle el Acuerdo Final.

Segundo, este Proyecto de Acto Legislativo contempla facultades para el Presidente de la República. Se trata de que el Presidente tenga las herramientas para poner en marcha las medidas de estabilización de corto plazo. Estas facultades, sin embargo, no podrán ser usadas para desarrollar actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni códigos, y en todo caso estarán limitadas al desarrollo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.

Se trata así de un proyecto de carácter instrumental que no desarrolla los contenidos sustantivos sino las herramientas para el desarrollo ágil de los acuerdos. Los contenidos materiales dependerán de lo que sea acordado en el Acuerdo Final, pero más importante aún, dependerán de lo que sea refrendado por el pueblo colombiano. De ahí que la activación de los instrumentos que este proyecto propone esté condicionada a la refrendación de lo acordado a través de cualquier mecanismo que se defina para tal efecto.

Por todo lo anterior, sometemos a consideración del Congreso de la República el presente Proyecto de Acto Legislativo.”

Como bien se advierte en la Exposición de Motivos, este proyecto es de índole procedimental y no versa sobre los contenidos de proyectos de acto legislativo o de ley que resultaren de lo acordado con las Farc, lo cual se anuncia que será sometido a refrendación popular mediante algún dispositivo que todavía no se sabe en que va a consistir. Es, pues, un proyecto tendiente a facilitar la implementación de dicho acuerdo.

Este Procedimiento Legislativo Especial para la Paz ha sido objeto ya de múltiples glosas por parte de voces autorizadas y respetables que formulan serias observaciones tanto desde el punto de vista jurídico como el político.

Desde la perspectiva jurídico-constitucional, la crítica más importante versa sobre la invasión de la órbita del poder constituyente originario que radica en el pueblo, por parte del poder constituyente derivado o secundario que ejerce el Congreso.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-141/10, se ocupó de la delimitación de las respectivas órbitas de dichos poderes, pera señalar que el pueblo, en ejercicio del poder constituyente originario, goza de total soberanía para instaurar una nueva Constitución o modificar la existente, mientras que el Congreso, e incluso el propio pueblo cuando se lo convoca a un referendo, hacen uso de un poder de reforma que“por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad” (Vid. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm).

En el fallo en mención, la Corte distingue entre la sustitución y la reforma de la Constitución, para señalar que aquella desborda los poderes propios de la competencia del Congreso y de la ciudadanía.

Según la Corte:

“Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.”

La Corte Constitucional hizo en esa oportunidad un examen bastante prolijo de los principios que considera “basilares” de la Constitución vigente, para encontrar que la convocatoria que se estaba haciendo por ley a un referendo que permitiría la segunda reelección del presidente Uribe Vélez era de tal impacto sobre los mismos, que de hecho implicaba ya no la reforma de la Constitución, sino la sustitución de la misma.

Los principios que encontró que se afectaban sustancialmente con ese proyecto fueron, entre otros, el democrático, el republicano, el pluralismo político, el de separación de poderes, el del régimen presidencial, el de alternación en el poder político e incluso el de igualdad.

Destaco especialmente lo que sostuvo la Corte en esa oportunidad acerca del principio democrático, que es el primero de los sustentos conceptuales de nuestro régimen constitucional:

“La mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción de democracia,  según la cual esta consiste, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas, de donde su carácter reglado se constituye en una característica distintiva del modelo democrático y se manifiesta en desde la elección de sus representantes hasta el producto final de la actuación de éstos, siendo inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías y minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos, reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre todo, reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los seres humanos.”

Llamo la atención acerca de que, según el criterio de la Corte, el régimen democrático no se define por unos contenidos políticos, sino por las reglas procedimentales que en cada uno de sus momentos deben observarse respecto de las relaciones entre mayorías y minorías, las elecciones y la actuación de los parlamentos, las condiciones de ejercicio de la libertad política y la protección de ciertos intereses básicos de todos los seres humanos.

Pues bien, no hay que ser un jurista muy acucioso, para concluir que el proyecto de marras sustituye radicalmente el régimen de mayorías y minorías dentro del Congreso, así como la actuación del mismo tal como la previó la Constitución vigente.

Su cometido no es meramente procedimental, pues de hecho, como ya se ha advertido, destruye el régimen bicameral; les cercena a los senadores y representantes que no hagan parte de la Comisión Legislativa para la Paz los poderes de que ahora gozan para participar en los debates sobre proyectos de acto legislativo o de ley; de hecho aplasta a las minorías, que no están representadas en igual proporción en el Senado y en la Cámara de Representantes; les asigna a las plenarias de ambas Cámaras el papel de convidados de piedra en la discusión de los proyectos, permitiéndoles tan solo introducir modificaciones en los primeros debates y solo con el visto bueno presidencial; y, “last but not least”, se sustituye abruptamente el régimen de aprobación de lo que proponga el Gobierno, por un extravagante sistema que solo le permitiría al Congreso improbarlo por mayoría absoluta de sus miembros, de suerte que no se la requeriría para aprobar iniciativa alguna; y de no darse la tal improbación, sería la voluntad de las minorías la que daría curso a que el Gobierno pudiera sancionar y promulgar lo pertinente sin que mediara la voluntad de las mayorías.

Vuelvo sobre la sentencia que vengo comentando, para hacer hincapié en que ella hace muy juiciosas consideraciones sobre la separación de poderes y la naturaleza del régimen presidencial, cuyos principios fundamentales también se ven seriamente comprometidos con el proyecto que acaba de presentar el Gobierno.

Baste con mencionar la capitis diminutio a que el proyecto sometería al Congreso respecto del Gobierno, vulnerando toda noción de equilibrio entre ambas ramas del poder público, así como la oceánica extensión de las facultades que solicita el Presidente, que harían de él un verdadero dictador.

Otra alteración radical del régimen constitucional vigente se advierte en la restricción que se impondría a la Corte Constitucional para controlar los actos legislativos solo por vicios de forma y no por su contenido material, como si el mismo obedeciese al ejercicio del poder constituyente fundacional u originario, que según doctrina ya establecida por la Corte Constitucional es el único que goza de competencia ilimitada para sustituir o reformar la Constitución.

Como se dice coloquialmente, con este proyecto a Santos lo traiciona el subconsciente, pues lo que hay tras bambalinas es en efecto el propósito de sustituir el régimen constitucional vigente por el medio de expedito de un Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, cuando la Corte Constitucional ha dicho muy claramente que eso solo podría hacerlo una Asamblea Constituyente.

Gústele o no a Santos, gústenos o no a nosotros, como van las cosas allá tendremos inexorablemente que llegar. Que no se gasten más palabras buscando otro modo de refrendación de lo que se acuerde con las Farc, pues  la Corte Constitucional ya ha dicho perentoriamente que solo hay uno legítimo y es la Asamblea Constituyente.

En fin, desde el punto de vista jurídico se observa que el contenido que pretende imponerse por medio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, procedería de unas discusiones a puerta cerrada entre los “plenipotenciarios” del Gobierno y los de las Farc, contenido al que le daría visto bueno excediendo todas sus facultades constitucionales el Presidente de la República y que este pretendería extraer vía “forceps” del Cuerpo Legislativo, previa una refrendación popular que a todas luces parece que se buscaría a través del plebiscito.

Pues bien, tal como lo ilustra con creces la historia, es este el dispositivo por medio del cual no pocos dictadores, como los Napoleones y Hitler, le han dado muerte a la democracia, que la Corte Constitucional en fallos como el que vengo comentando ha pretendido proteger a través de interpretaciones que van más allá de los textos escritos y aspiran a penetrar el espíritu de las instituciones.

No sobra en estos momentos traer a colación las sapientísimas palabras que acaba de pronunciar en Cuba Su Santidad acerca de la paz en Colombia, diciendo que esta debe buscarse dentro del respeto por la institucionalidad, así como de los ordenamientos jurídicos nacional e internacional.

Muchas otras glosas jurídico-constitucionales seguirán apareciendo en torno de lo que, peor que un esperpento, constituye el más grosero atentado contra la juridicidad que ha pretendido perpetrarse en nuestra historia constitucional.

Queda un espacio adicional para las glosas estrictamente políticas, que son de conveniencia u oportunidad.

La principal de ellas es la siguiente: ¿Cómo se le ocurre a un gobierno desprestigiado proponer para el cierre de un proceso no menos desprestigiado unas soluciones de tamaña ineptitud?

Reitero la tesis: este proceso, tal como frívola e irresponsablemente lo ha manejado Santos, no augura la paz, sino nuevas y peores confrontaciones.

¡COLOMBIA, DESPIERTA ANTES DE QUE SEA DEMASIADO TARDE!